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將環(huán)保納入法制軌道 全面推進(jìn)生態(tài)法治體系建設(shè)

更新時(shí)間:2015-11-03  |  點(diǎn)擊率:1950

生態(tài)文明建設(shè)之于中國(guó)的意義不言而喻。當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)成為規(guī)模zui大、工業(yè)化發(fā)展速度zui快的新興經(jīng)濟(jì)體,現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就。然而,在實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展過(guò)程中,也付出了非常沉重的環(huán)境和生態(tài)代價(jià),特別是生態(tài)環(huán)境污染治理的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻,治理難度越來(lái)越大。
世界自然基金會(huì)(WWF)的數(shù)據(jù)表明,人類zui近100年的消耗,超過(guò)以前全部人類歷史消耗的資源的總和。僅在過(guò)去的35年里,人類就喪失了近1/3的地球生態(tài)資源。但由于人口增長(zhǎng)和個(gè)人消費(fèi)的不斷增加,我們的需求還在持續(xù)擴(kuò)大,生態(tài)足跡已經(jīng)超出地球承載力的30%。發(fā)達(dá)國(guó)家10億人口的消費(fèi)就消耗了32%的能源,其中,僅美國(guó)、歐盟和中國(guó)三個(gè)經(jīng)濟(jì)體就占到世界全部生態(tài)足跡近一半,而其生物承載力只有的30%,屬于“生態(tài)赤字"國(guó)家。
對(duì)于中國(guó)而言,生態(tài)赤字也被嚴(yán)重透支,雖然只相當(dāng)于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的1/6~1/7,但仍然反映出中國(guó)面臨的重要挑戰(zhàn)。在過(guò)去的40多年里,中國(guó)因?yàn)槿宋陌l(fā)展指數(shù)快速增加,盡管生物承載力也在不斷增加,但中國(guó)消耗的資源還是已經(jīng)超過(guò)了其自身生態(tài)系統(tǒng)所能提供的資源,平均每10年增加0.2公頃。中國(guó)從20世紀(jì)70年代中期就出現(xiàn)生態(tài)赤字,即每年需要的生物承載力大于其自身生態(tài)系統(tǒng)的供給能力,大部分生態(tài)赤字來(lái)源于化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放。不斷發(fā)展的能源需求,迫使中國(guó)只能通過(guò)以自然資源的形式進(jìn)口生物承載力來(lái)彌補(bǔ)部分生態(tài)赤字。
自“十一五"以來(lái),在不少地方*受“GDP至上"發(fā)展理念影響,化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速,部分行業(yè)也出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯,單位產(chǎn)出的污染物排放強(qiáng)度高,污染物排放量大。2011年,我國(guó)工業(yè)部門耗能量占能源消費(fèi)總量的比重約為70%,排放的二氧化碳為61.9億噸,二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中,處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達(dá)79%,生產(chǎn)過(guò)程中排放的工業(yè)污染占全國(guó)總污染的60%以上。可以說(shuō),中國(guó)可持續(xù)發(fā)展受到威脅,面臨著非常嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。
推進(jìn)生態(tài)法治體系建設(shè)
一直以來(lái),我國(guó)在為避免走西方國(guó)家“先污染后治理"的老路而努力。改革開(kāi)放30多年來(lái),環(huán)境立法的速度遠(yuǎn)快于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法。然而,環(huán)境立法仍然難以遏制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)文明和生態(tài)建設(shè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位的確立將意味著國(guó)家生態(tài)治理體系的重構(gòu)。因此,未來(lái)必須以可持續(xù)發(fā)展為核心,將環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理納入法制軌道,從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)全面推進(jìn)我國(guó)生態(tài)法治體系建設(shè)。
首先,要加快環(huán)境立法進(jìn)度,健全生態(tài)環(huán)境法律體系。目前我國(guó)施行的《環(huán)境保護(hù)法》是1989年修訂版,已經(jīng)難以適應(yīng)生態(tài)形勢(shì)的發(fā)展和要求。人大常委會(huì)應(yīng)加快修改《環(huán)境保護(hù)法》,確立其“環(huán)境領(lǐng)域基本憲法"地位。此外,要加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護(hù)和管理的法律制度。
其次,必須明確*環(huán)境責(zé)任核心地位,完善*環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制。借鑒美國(guó)《國(guó)家政策法》的經(jīng)驗(yàn),明確確立“統(tǒng)一管理,分工負(fù)責(zé)"的原則,按照“權(quán)責(zé)對(duì)等,有權(quán)必有責(zé)"的思路,可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu),按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展綜合決策的要求,通過(guò)立法建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。特別是要強(qiáng)化*生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)責(zé)機(jī)制,將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)直接委任給各級(jí)*及其主要負(fù)責(zé)人,強(qiáng)化各級(jí)*作為環(huán)境保護(hù)*責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度,完善對(duì)地方*及*官員的考核體系。
第三,要建立環(huán)境管理體制,實(shí)施嚴(yán)格生態(tài)源頭保護(hù)制度。環(huán)境與資源保護(hù),重在預(yù)防污染和資源破壞為目的的監(jiān)督管制制度。實(shí)行zui嚴(yán)格的環(huán)境治理制度:一是明確規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和排污許可制度,實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度,對(duì)污染物排放實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。二是完善環(huán)境監(jiān)察制度,健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制,保障獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。三是要建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線,保障生態(tài)環(huán)境。
第四,要實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)制度,完善社會(huì)參與環(huán)境決策機(jī)制。沒(méi)有信息公開(kāi)就沒(méi)有真正的法治,環(huán)保領(lǐng)域也是一樣。環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題不僅關(guān)系到環(huán)境資源的合理利用和保護(hù),也關(guān)系到公民的基本環(huán)境權(quán)益和環(huán)境法律制度的實(shí)施,更是成為環(huán)境民主決策正當(dāng)性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)國(guó)家應(yīng)加快環(huán)境信息公開(kāi)立法,實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)目錄制度,如公開(kāi)環(huán)境污染中的污染物名稱、數(shù)量、濃度、處理程序、排放方式等標(biāo)準(zhǔn)化后應(yīng)該向公眾披露。
zui后,必須將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境立法,完善生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟(jì)法體系。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看,美國(guó)環(huán)境立法,其特點(diǎn)之一就是利用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)企業(yè)樹(shù)立環(huán)保意識(shí),如美國(guó)在環(huán)境立法中還注重運(yùn)用環(huán)境稅收、環(huán)境保護(hù)基金政策;歐盟國(guó)家通常采用的經(jīng)濟(jì)手段包括環(huán)境保護(hù)稅收、收費(fèi)、保險(xiǎn)手段、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)保撥款、補(bǔ)助金、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。

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